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论政府参事调查研究的若干方法

http://www.cdcss.gov.cn   发布时间: 2009-02-03

论政府参事调查研究的若干方法

 

国务院参事室党组书记、主任 陈进玉

 

 调查研究、建言献策,是政府参事履行职责的一种基本形式。在新的历史条件下,政府参事室组织参事有计划地开展重点课题的调查研究,已经成为衡量参事室整体工作水平特别是参政议政水平的一个重要标准,成为增强政府参事室对政府决策影响力和社会公信力的一个关键因素。
  政府参事在被聘任之前,有的是党政部门领导,有的是学校、科研单位的专家学者,有的是大型企业的负责人,调查研究是他们早已熟悉的工作,为什么还要特别强调方法问题呢?应当承认,政府参事一般都具有调查研究的能力和经验。同时,必须看到,在他们当了政府参事以后,由于地位和身份不同,工作性质和条件不同,领导和社会各界的期望不同,对参事调研提出了新的、更高的要求。只有很好地掌握科学的调查研究方法,才能胜任愉快地做好这项工作。对政府参事室来说,如何有计划、有组织地开展重点课题的调查研究,则更是一门学问。为了共同争取政府参事工作再上一个新台阶,我想结合国务院参事室工作的实际,并联系我本人搞调查研究的粗浅体会,提出八个问题同大家一起探讨。
  一、政府参事调研的特点
  政府参事室是政府的直属机构,具有统战性和咨询性。它同政府内设的研究室、政府各部门的研究室以及高校、科研院所的职能有所不同,调查研究的任务和方法也有不同之处。政府参事室只有找准自己的位置,发挥自己的优势,调查研究才不会流于一般化或炒别人的“冷饭”,才能真正形成自己的风格和特色。为此,首先要认清政府参事调研的特点。
  政府参事调研的特点,是同参事室职能定位和参事队伍结构相联系的。新中国政府参事制度由毛泽东、周恩来等老一辈革命家创立,为的是发扬民主,借助各方政治智慧,提高决策的科学性和预见性。参事由政府行政首长直接聘任,无论是来自民主党派还是来自中共,他们都是有德、有才、有名望的专家学者或党政领导干部。政府参事可以“直通车”形式,直接向政府行政首长提出自己的意见和建议。这种“直通车”的形式,使得参事调研成果能够快捷、通畅、直接、高效地在政府决策过程中发挥作用。
  一般来说,政府参事调研应具有下列特点:
  一是全局性。政府参事可根据本人的知识和经验积累以及所熟悉的领域,选定一些调研题目。政府参事室集体组织的重点调研课题,必须注重全局性。否则,枝枝节节、零零碎碎的问题,虽然也可起到拾遗补缺的作用,但很难发挥参事室的整体作用和影响。因此,如何突出和抓准全局性的课题,是参事室在年度工作安排时要认真谋划的。什么是全局性的课题?一般来说,政府中心工作所派生的,广大群众普遍关注并希望政府着力解决的“热点”、“焦点”问题,往往是带有全局性的。因为一旦这些问题所包含的矛盾解决了、突破了,就会对当地经济社会发展产生全局性的影响。此类全局性的课题,有些属于主要领导者决策前苦苦思索而未得其解的问题;有些是领导者决定要干但目标、任务、对策、措施尚不清晰、不具体,需要加以廓清和梳理从而增强把握性和可操作性的问题;有些是跟踪调查方针政策实施情况,推动进一步解决实施中的问题。全局性调研课题的确定,要有预见性,因此争取主要领导者的重视和支持是很要紧的。
  二是真实性。这是政府参事调研的生命力所在。要实事求是,原汁原味,不掺水分,反映真实情况,并经得起历史和实践的检验。强调真实性,不仅要求调查深入实际,听真话、听难听的话,并且要求敢于负责任地反映客观真实情况和言之有物的不同意见,敢于实事求是地提出同现行政策文件不尽一致、但已被实践证明是正确的对策主张,使领导在决策过程中或决策执行中能听到来自政府参事的声音。这一点,在那些“只报喜不报忧”或“报喜得喜、报忧得忧”等歪风邪气盛行的地方,政府参事坚持这样做,是我们事业健康发展的需要,也是政府参事应尽的职责。俗话说,耳听为虚,眼见为实。亲眼见到是否一定真实?经济和社会生活中许多问题十分复杂,需要我们在辩证唯物论的指导下,不仅要透过现象看本质,而且要通过辩证思考,看到事物之间的联系和事物的发展趋势。正像毛泽东同志讲过的那样,要经过一番“去粗取精,去伪存真,由此及彼,由表及里的改造制作工夫”。这是政府参事调研坚持真实性的高标准、严要求。
  三是可操作性。政府参事调研得出的结论或提供的建议,必须有很强的应用性或可操作性。好比治病的郎中,开出的是能治病的药方。只提出问题,不解决问题;只说应该怎么办,不说具体怎么办,这种图省事或糊弄人的做法,不可取。经过一番艰苦的劳动,开出管用的药方,是对政府参事调研成果硬碰硬的检验,也是政府参事工作增强活力的源泉。政府参事调研,有有利条件和不利条件,或者说有自己的优势和劣势。有利条件或优势主要有:一是有人才。参事们或经验丰富、或学识超群、或在某一方面有独到之处,都是有份量的人,“牌子响”。二是身份超脱。参事室不代表任何部门利益,有利于克服“屁股指挥脑袋”的弊端。三是“直通车”的优势。不利条件或劣势主要是:参事数量少,参事队伍的知识结构和专业结构难以适应重点课题的需求;参事室信息和资料比较短缺;参事室机关工作人员的数量也不足,难以满足参事调研多方面、高标准的需求。正确认识政府参事调研的特点,扬己之长,避己之短,这是搞好调研的前提。参事调研中许多问题的正确解决,也是与此相关或由此派生的。
  二、调研课题的选择
  调研准备阶段的工作主要有三项:调研课题的选择,调研方案的制定,调研力量的组织。调研课题的选择,实际上就是界定该项调查研究的对象和任务。
  政府参事重点调研选题的确定,最重要依据是三个,并且最好是同时具备这三个条件,即“三线交一”。
  一是全局工作需求的轻重缓急程度。政府的需求、百姓的期盼,这是我们选题的基本出发点,但要根据其轻重缓急程度来确定重点课题,重的、急的就要优先立项。重点选题越贴近现实需求,越紧扣政府中心工作越好。到地方、部门、基层调研时,题目本身就能有吸引力,引起关注;调研成果上报后能引起领导同志重视,并对实际工作产生积极的影响。
二是参事本身的优势。要把需要同可能结合起来。要考虑参事队伍承担课题的现实条件,包括平时的积累、专业知识的准备和人员的构成等。不要做虽然领导机关有需求但参事室本身条件不具备的课题。
  三是调查对象的成熟性。只有我们调查解剖的对象本身是成熟的,矛盾暴露和矛盾解决都比较充分、有效,调查研究才能从中找出规律性的东西。
  确定参事调研课题,既要尊重参事们参政咨询的主动权和选择权,同时又要突出重点。把组织重点专题调研同尊重参事个人自主选择、自愿组合有机结合起来,重质量而不追求数量。参事们有很高的社会责任感和使命感,同时也要实事求是,量力而行。国务院参事室对参事们的调研提出八个字的要求,即“从容淡定、追求精品”。从容,就是不草率、不着急、不强求;淡定,就是不搞硬性指标,目的在于追求质量、追求精品。调研成果一般化,提出的意见和建议,白开水一杯,没有什么味道,起不到应有的作用,既浪费自己的精力,也浪费领导的时间,同时也会增加部门、地方和基层不必要的负担,因此要坚决避免。
  为了突出重点、提高质量、追求精品,应在正式立项前,同行政首长进行必要的沟通、请示,以避免主观随意性。选择调研课题通常易犯的毛病是:
  “一头热”。一种情况是:选题本身游离于政府中心工作之外,引不起领导的关注。另一种情况是:选题确属现实生活中急需解决的,但调查者知识结构不适应,临时掘井水难流,因而调研不深入,成果一般化。上述两种情况都会导致调研报告没人看、没人批,达不到预期效果。
  “题目贪大”。调研题目太大,或是大而无当,不着边际,让人抓不住要领;或是咬不动、嚼不烂,成了“夹生饭”。一般来说,要善于将大题化小,宁可小题深作,而绝不可大题浅作。
  三、调查对象的确定
  每一项调研课题都有一个最佳的调研范围。范围过宽,会造成信息的重复和过剩,其结果是人力、物力的浪费;范围过窄,不利于反映事物的全貌,其结果是“瞎子摸象”。为了确定每项课题的适当调研范围,需要事先对该课题调研对象个别与一般关系进行考察。我们所要调查的事物,个别中包含的一般越多,个别就越能反映一般,调查的样本点就可以少一些,范围就可以小一些;个别中所包含的一般越少,为了既能从千差万别的个别中找出一般,又能反映事物的全貌,调查的样本点就应该多一些,范围就应该大一些。
  政府参事重点调研对象的选择,本身也是一个过程,有时不能毕其功于一役,要再调查或补充调查。例如,今年7至9月,国务院参事室组织公立医院改革调研,先选了上海市,之后又选了江苏、河南、四川、云南四个省,之后又根据调研深入的需要对北京、天津两市作了补充调查。我们之所以把七省市的城市三级医院和县级中心医院作为重点调查对象,因为全国此类医院数量多,服务覆盖范围广,上下管理体制、内部运行机制、医患关系等方面存在的矛盾和问题比较集中、典型。访谈的对象,从医院普通的医生、护士、科室主任、院长,直到政府的卫生、发改委、财政、社保、物价等部门,都分别仔细听取他们的意见和建议。特别是医务工作者,他们工作在第一线,最熟悉现行医疗卫生体制存在的弊端,应当最有发言权。这样来确定调研的范围和对象,掌握的第一手材料就比较充分,提高调研质量就有了基础。
  四、调查提纲的制定
  调查提纲是调查目的和内容的具体化,是调查方案的最重要组成部分。一个好的提纲,能够起到突出重点、扩展思路、发掘问题、提高效率的作用。有了一个好的提纲,等于调研成功了一半。不重视调查提纲的制订,有了题目就匆匆忙忙往下跑,这是缺乏经验的做法,势必事倍功半。
  提纲要突出调研的重点、难点和疑点。重点,就是本项课题要着重解剖和分析的问题。调查对象内部固有的主要矛盾及矛盾的主要方面究竟在哪里,应着重弄清楚。难点,就是调查者对调查对象的认识尚处于混沌状态,因而需通过细致深入的调查加以廓清的问题。疑点,就是对调查的对象有不同说法和看法,需要通过调查释疑解惑的问题。重点、难点和疑点,在调查提纲中是否得到明确的表述,不仅是判断提纲合格与否的标准,实质上是判断调查准备阶段工作是否扎实的标准。所以,弄清这“三点”,应当成为调查动手前的“三必问”。
  制定调查提纲的过程,是调查者对调查课题深入思考的过程,是收集资料、消化吸收已有成果的过程,是由未知进到已知的过程,也是构思理论假想的过程。大凡涵量较大、角度新颖、详略得当的提纲,无一不是调查者深思熟虑和几易其稿的产物。因此,提纲形成的过程和调研报告形成的过程,都是消化、吸收已有科研成果的过程。例如,由国务院参事室联合安徽省政府参事室开展的安徽农村调查,由农业经济专家刘志仁参事牵头,经过调研组成员共同研究讨论、反复修改,形成了《进村入户调查提纲》、《进村入户走访农户调查表》。又如,公立医院改革调查,其调研提纲的制订,就是由陈全训参事牵头、六位参事参加,在同卫生部和有关专家切磋研究的基础上认真修改才敲定的,并且随着调研活动的深入,对不同省份的调查提纲分别作了必要调整。
  制定调研提纲通常易犯的毛病是:
  平淡。提纲过于笼统,提不出新问题,就起不到活跃思路、开阔视野的作用。克服“平淡”的办法是,推迟出发调查的时间,集中精力多方搜集与调查专题有关的资料、信息,并召集调查小组会议多讨论几次。
  倾向性过于明显。这种提纲实际上已包含调查者的主观结论,调查成了按图索骥,客观上束缚了调查者的思想,违背了一切结论产生于调查结尾的原则。克服的办法是,设计调查提纲时,不要先入为主,要充分估计到客观事物的复杂性和多样性。
  五、调研力量的组织
  调查研究是一种创造性的劳动,调研主体的主观能动性对于调研的得失成败具有决定性的意义。因此,在调研课题确定之后,也许最重要的就是挑选合适的调研工作者特别是课题担纲者。一个阵容整齐的调研小组,即便最初课题选得不准或提纲定得不适当,他们也会帮助做好课题的调整和提纲的加工。
  要精心挑选调研课题的牵头人。他应属于会“驾辕”的人,不仅有见解、会调查,而且有较强的思考和动笔能力。政府参事人手少,力量相对单薄,要充分发挥参事室机关工作人员的助手作用。如果参事室本身找不到这样合适的研究力量,应下决心借助和利用外脑,聘请一些科研院所、高等院校、新闻媒体这方面确有研究的人才。临时外聘的专家学者加入参事调研行列,有助于调研组及时获取各种有用的信息,对换思考角度,开阔调研的思路,同时也有助于调动这些专家学者原有的积累,两方面形成合力,共同对调研成果起到催熟的作用。挑选调研人员的基本条件:从政治上说,要有正确的政治立场,熟悉党和国家的有关方针政策,敢于实事求是地了解情况、反映问题;从业务上说,熟练掌握调查研究的基本技巧,有实际工作和群众工作的经验,对调查对象有一定的研究和积累。
  参事到下面搞调查,一般可吸收当地干部和调查对象的上级主管部门有关人员参加。这样,便于尽快了解掌握调查对象的现状及历史,减少盲目性和片面性。
  还有一点要特别指出的是,加强中央和地方参事调研合作大有可为。国务院聘任的在职参事现有41位,全国各省市区政府聘任的在职参事有近1000名,这都是宝贵的资源。我们在调研组织方面,可联合搞一些调研,因为各省市区政府的参事也都有其优势和特点,联合调研会产生一加一大于二的聚集效应。例如,安徽农村调查,就吸收了安徽省参事室几位参事参加,他们提供了很多帮助。再比如,去年由国务院参事室和上海市参事室牵头,联合11省、市政府参事联合开展了《重视长江黄金水道作用,突破区域开发建设瓶颈》的调查,也取得了很好的效果,调查报告上报后受到国务院领导同志的肯定和好评。
  六、调查过程的实施
  第二、三、四、五个问题是讲调研的准备阶段,本节则进入调查的实施阶段,即搜集材料、捕捉信息、积累感性认识的阶段。这一阶段的工作是否扎实、深入、有效,获取的资料是否真实、准确、完整,直接决定整个调研的质量和水平。如果把调研报告的形成比作“一朝分娩”,那么调查的过程便是“十月怀胎”了,所以这是关键的阶段。
  调查的实施阶段,必须提倡深入细致,反对粗枝大叶。我认为,这是当前必须大声疾呼的问题,也是提高参事室工作质量和水平、扩大政府参事对领导决策影响力和社会公信力的关键问题。
  目前,调查研究一个致命的弱点是,浮躁,一般化,粗枝大叶,蜻蜓点水,走马观花,不深入、不细致、不具体。要克服这个致命弱点,必须从调查实施阶段做起,提倡深入些、再深入些,细致些、再细致些。为了搞好安徽农村调查,我建议调查组同志重温陈云同志的《青浦农村调查》。因为这篇文章所提倡的调查方法没有过时,它所倡导的深入、细致调研方法至今仍具有普遍的指导意义。
  陈云同志的青浦农村调查,发生在1961年。他抓的题目是当时农村工作中的三个政策性问题,即母猪公养还是私养、种双季稻还是种单季稻、自留地是留少一点还是留多一点。很显然,这三个问题在“左”的错误严重的上世纪六十年代初,是有一定政治风险的。陈云同志亲自出马搞这次调查。他不是走马观花,或满足于一般的开调查会,而是分为五步:一是先派经济学家薛暮桥同志带一个工作组到上海郊区青浦县小蒸公社调查一个星期;二是他亲自听取这个公社党委的两次汇报,并召开十次专题座谈会;三是他亲自到农民家中考察若干次,观察他们养猪、种自留地、住房和吃饭等情况;四是找了与青浦县情况相仿的嘉兴、苏州几个县和与青浦土地、人口、气候条件不同的萧山和无锡两县调查;五是就上述三个问题同上海市委、浙江和江苏两省委交换意见。在这样深入、细致调查的基础上,陈云同志起草了给中央的调查报告,明确提出了自己对这些问题的看法和政策建议,即母猪私养比公养好。
  这篇《青浦农村调查》写得很实在,对关键问题决不是粗枝大叶地交代过去,而是用确凿的数字和典型的事实来加以论证,因此说服力很强。例如,在谈到母猪私养比公养好处多时,列出以下几条:喂食喂得好;垫圈垫得好;母猪怀孕后注意保胎;注意接生;保护奶猪;夏天注意防暑、冬天注意保温。因为饲养得当,一头私养母猪全年生产和养大的苗猪,至少比公养母猪多1倍以上。我们读了这篇调查报告,如同亲临其境,不得不信服地赞同作者的观点。上世纪80年初,我参加中央书记处研究室组织的工人阶级状况调查时,曾查阅过恩格斯的工人阶级状况调查,当年恩格斯调查英国纺织工人生活状况时提出了100个问题,每个问题都很具体,工人一听就懂。
  政府参事调研就是要提倡深入细致,反对飘浮,反对浅尝辄止。政府参事们过去在一线很忙,现在有时间了,应该有条件搞些深入、细致、具体的调查研究。比如,教育改革问题。为什么片面追求升学率和乱收费屡禁不止?为什么中小学择校现象如此严重?为什么启发式教学方法推不开?为什么学生思想道德素质滑坡而这方面教育大都流于形式?为什么教育的公平和效率问题至今仍困扰着人们?如此等等。而对学校教育改革的诸多问题,必须沉下去作深入、细致的调查。到学校去,坐下来,仔细听听班主任的意见,听听学生的意见,听听校长的意见,再听听家长的意见,这样才能清楚当前教育改革的突出问题在哪里,根源在哪里,解决问题的出路和办法在哪里。当然,既要看看先进的单位,也要看看落后的单位,比较才能鉴别,鉴别才能接近真理。
  政府参事要倡导以个别交谈为主要形式的实地调查和解剖麻雀式的蹲点调查,也可搞点“明察暗访”。马克思主义认识论告诉我们,一般寓于个别之中,普遍性寓于特殊性之中。要解剖一个工厂、一个村庄、一所学校、一个科研院所,首先要了解该单位的概况,了解它的历史和现状;其次可以召开一些专题座谈会;同时要重视并搞好个别访谈、个别谈心,包括会下的长时间私人无拘无束交谈。不要迷信一大屋人的座谈会,不要指望经过层层“把关”的文字材料、字斟句酌的发言能提供真实有用的信息。参事调研还要切忌走马观花,一周跑几个省,这种“飞来飞去”的调查很难真正有收获。要提倡蹲点,住下来,耐心听听基层和群众的呼声。参事们的调研要从飞机场和会议桌上解放出来,到基层去,到群众中去,也不妨搞点“明察暗访”。只有这样,政府参事的调研才能别开生面,才能了解到一些官方机构难以获取的信息。国务院参事室愿同各地政府参事室一道致力实行这种科学而有效的调查研究方式。
  政府参事调研要注意倾听各种不同的意见、不同的声音,哪怕是公开反对但持之有据的声音。参事在调研过程中,遇到各种不同意见的交锋是好事,要用换位、比较、反复的方法加以过滤、提炼。当然,也不要把“道听途说”当真,刻意追求什么“新奇”。政府参事身份比较敏感,要善于同新闻媒体打交道,注意维护应有的人民参事亲民、敬业、廉洁、简朴等良好形象。
  七、调研报告的撰写
  调研报告写作的过程,是感性认识上升为理性认识的过程。如果整个调研过程划分为准备、调查、写作和应用四个阶段,写作则是最艰苦、最要劲的阶段。不少同志调查时感到满载而归,一拿起笔来却感到无从下手。因此,很有必要倡导政府参事亲自动手,并提高写作技巧。
  (一)把握调研报告的本质要求。调研报告不同于理论文章和文学作品,主要是靠事实说话。参事的调研报告,必须有生动的事例和可信的数据,必须有理论的分析和内在的逻辑,而不可堆砌材料或言之无物。因此,在动手撰写调研报告之前,一定要细心整理调研的笔记和素材,对有用的素材一定要核实。从事实中提出问题,引出结论。写调研报告既要用观点来统帅材料,避免简单的事实罗列和材料堆砌,又要避免先确定几个结论,再找几个例子来证明。社会现象是很复杂的,一个不正确的结论找出几个例证并不困难,但这就失去科学性,违背了我们调查的目的。一个高质量的调研报告应做到:弄清情况,提出问题,形成观点,说透道理。
  (二)紧扣主题、突出重点。这是克服“浅、平、散”的一个关键。首先,先天要足。选择的调查对象应符合调查目的。调查对象本身没有什么东西可挖,巧妇也难为无米之炊。调查本身可挖的材料应挖到,否则珍贵素材失之交臂,将有遗珠之憾。其次,缺乏材料,在那里空议论不行;过多地堆砌材料,挂了一篇“狗肉帐”,也不行。要对调查过程中得到的感性材料进行加工制作,从中提炼出新观点、新材料、新语言。
  一篇调研报告一般只能有一个主题,围绕主题展开论述,层层剥笋,才能增强调研报告的说服力和感染力。主题一多,重点就会不突出,面面俱到,平均使用笔墨,很难把某一个问题说透。有些综合性调研,内容确实比较丰富,可分成若干个题目来做文章,形成主报告和分报告,以及一些原始材料的附件。如前所述,国务院参事室的安徽农村调查,就有《关于深化体制机制改革、推动农村新一轮大发展的若干建议》的主报告和《大包干之乡农民的喜悦、困惑与期盼》、《农民渴望种粮也能致富》、《土地流转既要积极又要稳妥》、《农民急盼破解贷款难》、《农村发展呼唤人才》等五篇分报告,还有几万字的个别访谈材料和各方面在专题座谈会发言的摘要。这样,由于调查报告内容具体、翔实、生动,就有说服力。
  (三)逻辑要清晰、语言要生动。参事调研报告要做到可信度高,必须重视文章的逻辑性。要理顺逻辑关系,按事物内在固有的逻辑发展来组织材料,因果关系一定要交代清楚,不搞吞吞吐吐、模棱两可的分析和判断。语言生动也十分重要,以增强调研报告的可读性。对来自基层干部群众的新鲜思想、活泼语言,应注意提炼,千万不要用“党八股”的标准去决定取舍。
  (四)要重视加工修改和征求意见。修改的要求是,使报告的主题表达科学、准确,全文结构符合逻辑,材料组织同观点吻合。有些调研报告,经过适当增删,显得内容更集中、主题更突出。参事调研报告,一般以“参事建议”形式直接上报政府领导审阅。有些涉及热点敏感问题或专业性较强的内容,可考虑送有关部门征求意见后再上报。这样,可防止和克服调研报告的片面性及纰漏。
  八、调研成果的利用
  政府参事调研成果的利用,要根据调研报告的内容和质量来决定利用的形式。参事是行政首长聘任的,调研成果可直接报给行政首长本人。政府参事室参事人数一般都不多,一年下来参事建议也就几件、十几件。政府行政首长一般都很忙,我们应选那些真正有份量的调研报告或参事建议直接报送给他们,以便他们及时审批、办理。如果涉及的问题比较具体,可直接报给分管的领导同志,从采纳角度来看,也许这样做实际效果更好些。
  除“直通车”上报领导审阅外,参事调研成果的转化利用还可采用下列形式:其一,举办政府参事论坛。定期就一个共同关心、对舆论有正确引导作用的议题进行面向大众的公开讨论,这样有利于把参事支持政府工作的声音放大。其二,政府参事网站发布。选择教育、卫生、环保和节约型社会建设等大众关注的问题,利用电视、互联网等新媒体,或开参事个人博客,或组织参事同公众互动式公开对话交流。其三,编辑出版《政府参事论丛》或《政府参事工作年鉴》。其四,举办政府参事室专题新闻发布会。总之,要注意运用现代信息技术和各种群众喜闻乐见的形式,使参事劳动成果更好地服务于社会。
  改进政府参事调查研究工作,涉及问题较多。当然,首先是态度问题、责任心问题,然后才是方法问题、技巧问题。我们正考虑择机成立政府参事工作研究会,提高参事调研活动的科学性、系统性和行政效率。

 

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